Sammendrag og konklusjoner
NKPs standpunkt er at strøm er en samfunnsmessig ressurs, og et gode for innbyggere, næringsliv og øvrige brukere i Norge. Det betyr at vi må gjenvinne politisk kontroll over krafta, for at strøm skal være – som det omtales i Hurdalsplattformen – «Tilgang på rikelig med ren og rimelig kraft har i årtier vært den norske industriens fremste konkurransefortrinn. Regjeringen vil at dette også i fremtiden skal være fortrinnet for norsk industri og bidra til verdiskaping og sysselsetting i hele landet».
Primært er NKP av den oppfatning at EØS-avtalen må erstattes med en handelsavtale. Partiet erkjenner at et slikt standpunkt foreløpig mangler flertall. Tiltak som NKP mener kan gjøres innenfor handlingsrommet i EØS-avtalen er å trekke Norge ut av EUs tredje energimarkedspakke og Acer-forordningen, slik at vi kan legge grunnlaget for politisk styrte priser. Reforhandle bruken av de to siste kablene til henholdsvis Storbritannia, som ikke lenger er medlem i EU, og Tyskland kan til en viss grad redusere omfanget av prissmitten.
Det er i dag en utvekslingskapasitet mellom Norge og Danmark på 1600 MWh, noe som tilsvarer om lag 14 TWh årlig. De tre eldste kablene, med en samlet utvekslingskapasitet på 8 TWh, må snart skiftes ut. En annen løsning er at kablene ikke fornyes, noe som vil redusere utvekslingskapasiteten mellom Norge og øvrige land fra 80 TWh til 72 TWh årlig. Økt utvekslingskapasitet mellom de fem strømregionene i Norge vil, så lenge strøm omsettes fritt, kun medføre at alle regioner får importert europeiske priser.
Stortingets utredningsseksjon og Energikommisjonen, som NKP viser til i høringssvaret, påpeker at utvekslingskapasiteten er mye større enn behovet. Den var de første årene etter 2000-skiftet på om lag 45 TWh. Med totalt fire nye kabler til Nederland i 2008, Danmark i 2014 samt Storbritannia og Tyskland i 2020/2021 ble denne økt til om lag 80 TWh. I høringssvaret synliggjør vi at Norge på det meste har importert om lag 15 TWh, noe som var tilfelle i 2004. Så forsyningssikkerheten er mer enn ivaretatt. Samlet utveksling – import og eksport – har i perioden fra 1993 til 2022 aldri oversteget 50 prosent av kapasitet. Ifølge NVE har Norge omtrent 1400 innsjøer som er regulert til kraftproduksjon. Total lagringskapasitet er i overkant av 87 TWh, noe som kan bidra til å sikre kraft ved senere behov. Dette stiller Norge i en unik situasjon.
Den høye utvekslingskapasiteten, som gir prissmitte, samt at strøm omsettes på børs hvor høyeste bud setter prisen uavhengig av produksjonskostnad, er – sammen med den store utvekslingskapasiteten – hovedårsakene til de høye strømprisene i Norge. NKP vil også peke på at de høye strømprisene spesielt rammer de med lavest inntekter – og fjerner spesielt den kraftkrevende industriens konkurransefortrinn.
Professor dr. juris Hjelmeng og advokat Mathisen viser i sine notater til at EØS-avtalen åpner for å kunne redusere nivået på avgifter som elavgift og merverdiavgift. NKP mener at dette er viktige, men dog kortsiktige tiltak som ikke rører ved de grunnleggende problemene som er prissmitte ved at strøm omsettes i et marked.
Både Hjelmeng og Mathisen viser til at EØS-avtalen og EUs energimarkedspakker setter sterke begrensninger i handlingsrommet. Strøm blir sett på som en vare som skal omsettes fritt uten bruk av nasjonale restriksjoner. Flere mener at dette ikke fjerner mulighet for politisk kontroll. NKP viser til at Hjelmeng er av den oppfatning at det er mulig å omsette strøm i Norge ved å følge samme prinsipper som for vann, avløp og renovasjon, altså selvkostprinsippet. Forslaget fra Hjelmeng er, etter NKP sitt syn, å anbefale. Beklageligvis har ikke Utvalget fulgt opp forslaget.
Jonas Gahr Støre uttalte i 2018 at «Arbeiderpartiet ville ikke på vilkår inngått en avtale som svekket nasjonalt eierskap, suverenitet og styringsrett over våre naturressurser. Dette har ligget i vår historie siden vannkraften ble underlagt konsesjonslover». NKP viser også til hva flertallet i energi- og miljøkomiteen, som besto av representanter fra Ap, Frp, H, MDG og V, uttalte i 2018 i forbindelse med behandlingen av EUs tredje energimarkedspakke: «Selv om Norge tar del i et mer harmonisert regelverk for energimarkedene gjennom EØS-avtalen, har vi fortsatt suverenitet over disponeringen av våre unike energiressurser og utformingen av vår energipolitikk». Professor Finn Arnesen mener det er vanskelig, men fullt mulig å etablere en egen prissone for utenlandskabler. NKP mener at styringsretten som Gahr Støre og flertallet i nevnte komité og forslaget fra Arnesen må følges opp.
Strømprisutvalget argumenter med behovet for permanent overskuddskraft for å få prisnivået i Norge ned. Løsningen skal da være å øke kraftproduksjonen i Norge betydelig. NKP viser til at Norge har produsert mer kraft enn forbruket de tolv siste årene, med ett unntak i 2019 hvor produksjonen og forbruket var på samme nivå.
NKP viser også i sitt høringssvar til tiltak som raskt kan gi økt strømproduksjon og redusert strømbehov uten særlige naturinngrep. Vi nevner energiøkonomisering av bygg og i industri, økt bruk av varmepumper og opprusting av eksisterende vannkraftverk som til sammen kan medføre fra 26 til 41 TWh. Flere andre tiltak beskrives også.
Stortinget ga på 2000-tallet konsesjon til utbygging av fire utvekslingskabler som går til henholdsvis Nederland, Danmark (den fjerde), Storbritannia og Tyskland. Disse fire kablene har som nevnt økt utvekslingskapasiteten med 36 TWh til 80 TWh. Til sammenligning ligger årsproduksjonen av strøm i Norge på om lag 150 TWh. For at prisnivået på strøm i Norge skal frikobles fra europeiske priser har NVE beregnet at vi i Norge må ha et kraftoverskudd på minst 40 TWh, fordi utvekslingskapasiteten er så stor. Dette vil i så fall kunne bety en voldsom kraftutbygging.
NKP vil på det sterkeste advare mot at Stortinget tar EUs fjerde energimarkedspakke inn i EØS-avtalen. Den fjerde energimarkedspakken stiller som krav at landene skal stille 70 prosent av overføringskapasiteten til disposisjon for grensekryssende handel. Det vil være svært negativt for Norge.
Bakgrunn og mandat
I rapporten heter det at:
I lys av det siste årets kraftsituasjon mener regjeringen det er behov for å gjennomgå fordeler og ulemper med dagens prinsipper for prisfastsettelsen i ulike deler av kraftmarkedet, og vurdere om det er tiltak som kan bidra til forutsigbare og konkurransedyktige priser til forbrukerne. Olje- og energidepartementet satt på denne bakgrunn ned et ekspertutvalg som, innenfor handlingsrommet i EØS-avtalen, skulle utrede ulike forhold ved prisdannelsen for strøm.
Videre heter det at:
Ekspertutvalgets hovedoppgave er å utrede og drøfte ulike modeller som kan bidra til mer stabile, forutsigbare og konkurransedyktige priser til husholdninger, industri og næringsliv, samt sikre investeringer i fornybar energi.
NKP vil også peke på Hurdalsplattformens kapittel «Fornybar kraft til folk og industri».
Her vises det til at
I et kulepunkt i samme kapittel heter det følgende:
Utrede hvordan norsk krafteksport påvirker norsk forsyningssikkerhet og norske strømpriser, og hvilke konkrete tiltak som kan bidra til å sikre at norsk fornybar kraft forblir et konkurransefortrinn for norsk industri.
NKP peker også på Lov om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven), hvor det i første paragraf heter at
Landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.
Historikk
NKP vil trekke fram historiske synspunkter på energipolitikken i lys av et eventuelt medlemskap i det som var EF, nå EU, og EØS-avtalen som trådte i kraft 1. januar 1994.
Arbeiderpartiet hadde regjeringsmakt da forhandlingene mellom Norge og EF ble avslutta med undertegnelsen av forhandlingsprotokollen 22. januar 1972. I Stortingsmelding nr. 50 (1971–72) skriver regjeringa at «Norsk medlemskap i EF kan ikke sees å ville påvirke elektrisitetspolitikken og vannkraftutbyggingen».
Som et tilsvar til Stortingsmeldinga utarbeida Folkebevegelsen mot norsk medlemskap i EEC første halvår i 1972 ei omfattende motmelding. I motmeldinga slår Folkebevegelsen fast at hovedmålsettingen for EEC er å bryte ned hindringer for fri konkurranse. Grunnlaget for EEC er markedsliberale prinsipper – noe som betyr at tilbud og etterspørsel er de viktigste faktorene, også innenfor energisektoren. Folkebevegelsen peker på synspunkter og vedtak fatta i EEC, og nevner spesifikt Rådets protokoll av 21. april 1964 og Kommisjonens memorandum av 18. desember 1968. I Kommisjonens nevnte forslag heter det bl.a.:
Kommisjonen foreslår tiltak for å sikre at alle brukere har tilgang, uten diskriminering når det gjelder leveringsbetingelser, til primærenergien som produseres innen Fellesskapet og til de eksterne forsyningskilder som er kontrollert eller utviklet med deltakelse av Fellesskapet.
Dette betyr, skriver Folkebevegelsen, at:
Norge ikke lenger vil kunne sikre sin industri de konkurransefordeler som ligger i en særlig lav pris på vannkraft. Riktignok vil statskraftverkene og andre offentlige kraftverk få større inntekter, og man kunne i teorien tenke seg at disse kunne brukes til distriktspolitiske tiltak. Men kompensasjon for de høyere kraftprisene ved subsidiering over statsbudsjettet støter mot andre regler i EEC-regelverket. Vi må derfor regne med at et viktig middel i Norges industripolitikk blir sterkt svekket om en felles energipolitikk blir gjennomført.
Videre heter det, ifølge Folkebevegelsen, at:
Selve kraftutbyggingen vil sannsynligvis fortsatt kunne styres av norske offentlige organer, men benyttelsen av energien vil bli sterkt regulert av EECs felles energipolitikk.
Nå ble ikke Norge med i EF, eller EEC. Det sørga et flertall for i folkeavstemninga i 1972 da norsk tilslutning til EF ble avvist. 20 år seinere skulle et flertall på Stortinget sette til side resultatet av folkeavstemninga. Dette skjedde da stortingsflertallet vedtok EØS-avtalen uten å gå veien om en folkeavstemning. Avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Gjennom denne avtalen er Norge en del av EUs indre marked. Den dynamiske EØS-avtalen er betydelig mer omfattende enn den det norske folket avviste i 1972.
Ny energilov
NKP peker på at Stortinget i 1990 vedtok en ny energilov. Den trådte i kraft 1. januar 1991. Med den nye loven ble strøm ansett som en vare på lik linje med andre varer. Krafthandelen skulle styres av tilbud og etterspørsel. Før den nye energiloven trådte i kraft var det de lokale e-verkene som hadde monopol på, og plikt til, å levere strøm i sitt område. Det skulle leveres tilstrekkelig strøm til så lav pris som mulig.
Med den nye energiloven gikk vi fra forvaltning til forretning. Vi fikk et strømmarked. Dette i motsetning til kommunale tjenester som dekkes av kommunale avgifter etter prinsippet om selvkost. Vann- og kloakkavgiften for eksempel skal dekke kommunens faktiske utgifter til denne tjenesten. Det skal ikke beregnes fortjeneste.
Arbeidet med den nye energiloven skjedde samtidig med forhandlingene om EØS-avtalen. Med EØS-avtalen fikk vi en pådriver for markedsretting og høyrepolitikk. Og med energiloven av 1991 fikk Norge verdens mest markedsliberale energilov. Det var først på slutten av 90-tallet at gjennomføringen av det indre marked for elektrisk kraft tok til i EU. Ser man på figur1, så ser vi at prisnivået i Norge stiger markant fra år 2000. Det sammenfaller med dereguleringen av elektrisitetsmarkedet i EU hvor EU anser elektrisitet som en vare som skal flyte fritt på samme måte som andre varer. Dette følger samme prinsipp som fri flyt av tjenester, arbeidskraft og kapital.
Strømprisen før og etter dereguleringa
Fram til den nye markedsliberale energiloven trådte i kraft 1. januar 1991 ble, som nevnt, strømprisene i Norge politisk bestemt. Strømprisutvalget skriver i sin rapport (side 114–115) at
Skepsisen til energiloven ble imidlertid langt mindre etter som en opplevde at det nye systemet resulterte i gjennomsnittlig lavere kraftpriser over tid og at det ble mindre behov for utbygging av ny kontroversiell vannkraft.
NKP kan ikke se at denne påstanden fra Strømprisutvalget medfører riktighet. Mellom 1970 og 1990 betalte husstander og jordbruk i snitt 62,5 øre/kWh. I tidsrommet fra 1991 til 2020 betalte vi i snitt 87,7 øre/kWh, begge prisene målt i 2015-kroner. Dette er beregninger foretatt av SSB for Faktisk.no, se figur 1.
Figur 1. Grafen viser årlig strømpris i snitt pr. kilowattime omregnet til 2015-kroner, for perioden 1970–2020. Kilde SSB
Som vi ser har vi fått en betydelig prisoppgang, en prisoppgang som har slått nye rekorder i 2021 og 2022. Hadde prisene for disse to åra også vært inkludert i beregninga, så hadde den vist at prisoppgangen etter dereguleringa hadde vært enda høyere.
Vi ser også av figur 1 at prisene før 1991 var mer stabile enn de er etter dereguleringa. De senere årene har også gitt oss sterkt varierende priser gjennom døgnet, noe som også Strømprisutvalget kommer inn på i sin rapport (side 81). Dette henger sammen med at strømmen omsettes på børs.
Et varsla prissjokk
I rapporten EØS-avtalen og norsk energipolitikk, som professor Ole Gunnar Austvik og professor Dag Harald Claes utarbeida til Europautredningen i 2011–2012, kommer de inn på hvilken innvirkning norsk deltakelse i et stort kraftmarked kan bety for Norge. De skriver at
(…) integrasjonen i et større kraftmarked gjør også at prisene ikke lenger bare avgjøres av forholdet mellom tilbud og etterspørsel i Norge. Dette gjør det norske kraftmarkedet sårbart for prissjokk generert utenfor landets grenser, (…).
NKP viser til Innst. 178 S (2017–2018) fra Energi- og miljøkomiteen som behandlet EUs tredje energimarkedspakke og Acer. Her heter det blant annet at:
Komiteen har merket seg at bakgrunnen for saken er ønsket om en tettere integrasjon av energimarkedene i Europa.
Sandra Borch og Ole André Myrvold, begge komitémedlemmer fra Sp, utdyper dette på denne måten:
Disse medlemmer vil peke på at EUs grunnleggende mål for Energiunionen er fri flyt av energi og likest mulig pris. Hvis overføringskapasiteten ut av Norge samtidig økes betydelig, vil strømprisen også øke. (…) Den eneste måten å få lik pris på er økt overføringskapasitet.
I stortingsbehandlinga 22.03.2018 vedtok flertallet fra Ap, Frp, Høyre, MDG og Venstre at EUs tredje energimarkedspakke skulle innlemmes i EØS-avtalen, mens KrF, Sp, SV og Rødt stemte imot. Konsekvensen av dette vedtaket er at vi er enda mer underlagt EUs konkurranseregler, nå også for strømmarkedet. Samtidig vil Norge miste sin historiske konkurransefordel med billig strøm. Sammen med økt eksportkapasitet ble det en realitet det Austvik og Claes advarte imot i 2011/2012. Det opplevde vi siste halvår i 2021. Og ikke minst har vi sett det med de særdeles høye strømprisene i 2022 og 2023.
Prissmitte og årsaker
Gjennom de 17 strømkablene fra Norge til europeiske land er det en teoretisk utvekslingskapasitet på om lag 80 TWh. Dette er noe over halvparten av Norges strømproduksjon. Samla kraftproduksjon i tiårs perioden 2013–2022 er 1458,2 TWh, mens det innenlandske forbruket i samme periode er 1331,3 TWh. Årlig gjennomsnittstall er dermed henholdsvis 145,82 og 133,13 TWh. Strømproduksjonen i perioden er 126,9 TWh høyere enn det innenlandske forbruket, noe som er nær den årlige strømbruken i Norge.
Figur 2. Kilde: Statnett
Som vi ser av figur 2, så har strømproduksjonen i Norge i årene 2013 – 2022 vært høyere enn forbruket, med unntak for 2019 hvor produksjon og forbruk var i balanse. I 2011 og 2012 var også strømproduksjonen i Norge høyere enn forbruket.
De to nyeste strømkablene som ble åpnet i 2020 og 2021 til henholdsvis Tyskland (NordLink) og Storbritannia (North Sea Link), har økt utvekslingskapasiteten med 24 TWh – i praksis eksportkapasiteten – og dermed prissmitten. Kabelen mellom Norge og Nederland, som ble satt i drift i 2008, økte utvekslingskapasiteten med 6 TWh. Dessuten ble en fjerde kabel til Danmark åpnet for drift i 2014 med 6 TWh i kapasitet.
Energikommisjonen uttrykte det slik i sin rapport NOU 2023: 3 Mer av alt – raskere:
Norge er tett integrert i de europeiske energimarkedene gjennom EØS-avtalen, og energiinfrastrukturen kobler oss til nabolandene våre gjennom det nordiske kraftmarkedet, til kontinentet og Storbritannia. Dette gjør oss indirekte koblet til andre europeiske land (side 56).
Økningen i kapasitet på mellomlandsforbindelsene har ført til at utenlandske priser i større grad enn før påvirker norske priser. Det gjelder særlig i Sør-Norge, som har størst kapasitet i forbindelsene til utlandet (side 165).
Stortingets utredningsseksjon leverte et notat 24.01.2022. NKP vil peke på noen momenter fra dette notatet som omhandler North Sea Link, kabelen som går mellom Norge og Storbritannia. På side 2 og side 3 i notatet heter det at:
North Sea Link antas i hovedsak å ha eksport fra Norge til Storbritannia, noe som også har vært tilfelle siden den ble åpnet for prøvedrift 1.10.2021
North Sea Link vil trolig føre til lavere kraftpriser for forbrukere og næringsliv i Storbritannia, høyere inntekter for kraftprodusentene i NO2/Norge og høyere priser for forbrukere og næringsliv i Norge, først og fremst Sør-Norge
Det er mindre klart at North Sea Link vil bidra til økt forsyningssikkerhet i Norge. Konsekvensen kan bli motsatt, dersom flyten over kabelen i hovedsak er eksport fra Norge.
Som vi ser av figur 3 på side 12 i dette høringssvaret, så er strømkabelen mellom Tyskland og Norge i enda større grad en eksportkabel for strøm fra Norge enn kabelen mellom Norge og Storbritannia. Og som Stortingets utredningsseksjon skriver så fører dette til høyere strømpriser i Norge. Utredningsseksjonen setter også spørsmålstegn ved argumentet om økt forsyningssikkerhet i Norge som følge av flere kabler. Ifølge Stortingets utredningsseksjon så har Norge for stor overføringskapasitet med utlandet. Utvalget skriver på side 25 i notatet at
Totalt installert overføringskapasitet med utlandet er vesentlig høyere enn variasjonen i den årlige kraftproduksjonen. Statistikken synes ikke å bekrefte at det ut fra risikoen for vanskelige energisituasjoner (i Norge, vår anm.) er behov for den totale overføringskapasiteten i utenlandsforbindelsene.
I rapporten (2018/16) Tilgang og anvendelse av elektrisk kraft i perioden 1993–2017 har SSB utarbeidet en oversikt over årlig eksport og import av strøm. I denne perioden hadde Norge netto import av strøm i 1996, 1997, 1998, 2001, 2003, 2004, 2006 og 2010, noe som totalt tilsvarte om lag 48 TWh. I 2004 var året Norge importerte mest strøm, om lag 15 TWh. Samme året ble det eksportert 3 TWh. Nettoimporten det året, 12 TWh, tilsvarte om lag 25 prosent av utvekslingskapasiteten.
I årene 1993–1995 ble det hvert år utvekslet – import og eksport – om lag 10 TWh. På resten av 90-tallet lå utvekslingen på om lag 15 TWh. Fra 2000 til 2010 lå utvekslingen på om lag 20 TWh. Det siste tiåret har den årlige utvekslingen mellom Norge og de landene vi har strømkabler til ligget rundt 26 TWh, med en økning til 33 og 38 TWh etter idriftsettelsen av henholdsvis NordLink i 2020 og North Sea Link i 2021. Om vi ser på tallene for 2022, det første året hvor både NordLink og North Sea Link var i drift hele året, eksporterte Norge 25,8 TWh og importerte 13,3 TWh. Dette betyr at om lag halve utvekslingskapasiteten ble utnytta i 2022. Men den største andelen av utvekslingskapasiteten gikk til eksport av strøm. Dette tydeliggjøres i figur 3 på side 12 i høringssvaret.
Når det kommer til norsk forsyningssikkerhet, altså kapasitet for import av strøm, så viser statistikken at Norge hadde en brutto import av strøm i 2004 på om lag 15 TWh, mens netto import var om lag 12 TWh. Dette tilsvarte henholdsvis om lag 33 og 26 prosent av utvekslingskapasitet. NKP konkluderer derfor med at de nye kablene utover på 2000-tallet ikke var nødvendig for norsk forsyningssikkerhet. Norge har siden 2004 aldri importert mer strøm enn det som ble gjort i det året.
Strømprisutvalget skriver at:
Kraftbalansen i Norge og en politikk for å sikre denne er og blir av vital betydning for prisnivå og forutsigbarhet. Uten en sterk norsk kraftbalanse vil det være umulig å sikre konkurransedyktige og stabile priser i framtiden (side 7).
For å sikre lave og konkurransedyktige priser på sikt, og også skjerme norske forbrukere fra de største prissvingningene, er politikk for å sikre et varig kraftoverskudd det viktigste tiltaket (side 12).
NKP har tidligere vist til at Norge har hatt kraftoverskudd de tolv siste årene. Unntaket var i 2019, hvor det norske forbruket var lik produksjonen. Så kraftoverskuddet er på plass. Det må også legges til at Norge er i en unik situasjon med over 1000 regulerbare vannmagasin. Dette sikrer Norge strøm i år med mindre tilsig eller høyere forbruk.
Vi mener at årsakene til at kraftprisene i Norge er så høye henger sammen med eksportkapasiteten, samt at strømmen omsettes på børs i et marked som omfatter store deler av Europa. Her er det tilbud og etterspørsel som avgjør pris, uavhengig av produksjonskostnaden på strøm. Denne er som vi veit lav i Norge, om lag 12 øre pr. kWh for vannkraft (utgjør mer enn 80 prosent av norsk strømproduksjon) og 30 øre pr. kWh for landbasert vindkraft. Prisen blir satt lik budet fra den siste enheten som kreves for å dekke all etterspørsel.
Når det vises til behov for mer kraft er det for at Norges kraftproduksjon skal bli så stor at ikke all krafta kan eksporteres. NVE har beregna at Norge må ha et kraftoverskudd på minst 40 TWh – 27 prosent av årsproduksjonen i 2022 – for at norske priser vil falle betydelig under europeiske priser. Et kraftoverskudd i denne størrelsesorden er etter NKP sitt syn urealistisk. Det må også tilføyes at et slikt høyt kraftoverskudd henger sammen men utvekslingskapasiteten av strøm (les eksportkapasiteten), som er på hele 80 TWh. Kapasiteten økte med om lag 50 prosent da de to siste kablene ble åpna.
I Norge har vi fem prisområder på strøm, ofte med betydelige prisvariasjoner. Det diskuteres om utbygging av overføringsnettet mellom prisregionene i Norge vil bety endringer i prisbildet. Teoretisk vil dette kunne føre til at vi får mer lik strømpris i Norge. Siden overføringskapasiteten til utlandet er så stor, og det er markedet som styrer eksport og import, vil en utbygging av strømnettet mellom de norske regionene bare medføre at hele landet få europeiske priser.
Alternativ Energikommisjon (AEK) ble nedsatt av Industriaksjonen 12. mai 2021. Kommisjonen har vært konstituert med et arbeidsutvalg bestående av Gerd Liv Valla (LO-leder 2001–2007), Trygve Tamburstuen (statssekretær i Industridepartementet/OED 1978–81), Boye Ullmann (styremedlem Industriaksjonen), Svein Roar Brunborg (embetsmann i OED 1988–2003) og Hogne Hongset (styremedlem Industriaksjonen). Ytterligere 12 personer er tilsluttet AEK. I sin rapport, som ble avgitt 2. november 2022, skriver kommisjonen at:
Kabelprosjektene (til Storbritannia og Tyskland, vår anm.) fikk sterk kritikk av organisasjonen IndustriEl, som frarådde at konsesjon skulle gis. IndustriEl er eid av industribedriftene Alcoa, Boliden, Eramet, Fesil, Heidelberg Cement, Hustadmarmor, Ineos, Sør-Al og Yara. I tillegg ble kabelprosjektene direkte slaktet av LO-forbundet Industri Energi.
I Energikommisjonens rapport, som NKP har vist til tidligere i høringssvaret, tar på side 35 for seg virkninger på kraftprisen ved begrensninger av krafteksporten. Dersom eksportkapasiteten ut av Sørvest-Norge settes til null vil det bli en betydelig reduksjon i alle (de fem) prisområdene i Norge, og særlig i Sør-Norge i år med høyt tilsig. En høy eksportavgift vil også ha samme effekt, en betydelig reduksjon i kraftprisen. Krav til fyllingsgrad vil også trekke i den retningen. Dette dokumenterer med tydelighet at krafteksport gjennom utenlandskablene, utenfor politisk kontroll, gir prissmitte til Norge.
NKP viser til at strømkablene som forbinder kraftmarkedet i Norge med markeder i Europa omtales ofte som utvekslingskabler. Dette er langt på vei en omgåelse av realitetene. NorNed, som går til Nederland og åpnet i 2008, har i kabelens levetid hatt 86,7 prosent eksport og kun 13,3 prosent import. Kablene til Tyskland og Storbritannia fungerer langt på vei som rene eksportkabler. En NVE-analyse viser at kablene til Nederland, Storbritannia og Tyskland i hovedsak vil fungere som eksportkabler de neste tiårene. Figur 3 viser oversikt over eksport og import av strøm for 2022.
Figur 3. Oversikt over eksport og import av strøm i 2022. Kilde: Statnett
Russlands rolle
De ekstremt høye strømprisene vi har opplevd i Norge fra sommeren 2021 er i hovedsak forklart med krigen i Ukraina. Strømprisutvalget deler langt på vei denne oppfatningen, selv om Utvalget også viser til energiomleggingen i Europa og økende energietterspørsel etter pandemien som medvirkende faktorer. Utvalget hevder på side 125 at etter den russiske invasjonen «satte Gazproms adferd i det europeiske gassmarkedet i en kontekst av aggresjon». At Gazproms og Russlands gradvise eksportkutt kunne være en reaksjon på europeiske sanksjoner mot Russland ser ut til å være en fremmed tanke for Utvalget. På side 135 skriver Utvalget at «Nord Stream 2 var nylig ferdigstilt, men hadde aldri levert gass». NKP finner det kritikkverdig at Utvalget ikke nevner årsaken til at ledningen ikke hadde levert gass, nemlig at Tyskland ikke ville godkjenne den. Utvalget skriver på side 124 at «det var tydelig at selskapet (Gazprom, vår anm.) hadde levert mindre gass til Europa enn det som kunne ha vært forventet i en situasjon med høye gasspriser». Om det er slik som Utvalget antyder, er kanskje årsaken press fra russisk side for at Tyskland nettopp skulle godkjenne Nord Stream 2. NKP vil også vise til at Utvalget mener sprengningen av Nord Stream rørledningene forårsaket høyere gasspriser. At det ikke nevnes i rapporten at etterforskningen entydig peker på ukrainske sabotører, er neppe tilfeldig. NKP mener videre at Russlands betydning som gassleverandør til EU er overdreven. I 2021 stod russisk gass for kun ti prosent av EUs totale energibehov.
Hvilket ansvar har privatpersoner
Strømprisutvalget søker å gjøre privatpersoner ansvarlig for å kunne bidra med tiltak som skal kunne senke prisene på strøm. Utvalget skriver at
Strømkunder som har fleksibilitet med tanke på når de vil bruke strøm, får lavere gjennomsnittspris enn kunder uten fleksibilitet. Samtidig bidrar disse med sin fleksibilitet til lavere strømpriser for alle (Side 9).
NKP peker på at EUs strømmarked er på om lag 3 500 TWh. Gjennomsnittlig årlig norsk strømforbruk de siste ti årene er 133 TWh, noe som er under fire prosent av EUs strømmarked. En liten nedgang i norsk forbruk vil derfor neppe slå ut i det generelle prisnivået, siden Norge er knyttet til EUs strømmarked gjennom strømkabler.
Strømprisutvalget argumenterer med at «mer effektiv konkurranse vil kunne redusere påslaget til strømleverandørene». Det er vanlig å anta at spotpris på strøm er det mest gunstige over tid. Utvalget viser til at det er penger å spare ved å flytte abonnementet til leverandører med lavest påslag, noe som kan medføre riktighet. Likevel vil denne innsparingen utgjøre et lite beløp i forhold til de totale strømutgifter de fleste husholdningene har.
På side 243 argumenterer Strømprisutvalget i sin rapport med at prisgrenser eller støtteordninger kan dempe forbrukernes insentiver til investeringer i energieffektivitet. I det følgende viser NKP til at vi gjennom en tidsperiode på flere år har sett redusert strømforbruk, som er gjennomført grunnet investeringer i perioder med langt lavere strømpriser enn det som synes å ha blitt normalen fra 2. halvår 2021.
Ifølge SSB (Befolkningsstatistikk og årlig elektrisitetsstatistikk) er strømforbruket per husstand i Norge synkende. I 1993 – 1996 var forbruket på om lag 18 000 KWh (høyest i 1996 med 18 500 kWh). Etter 1996 har trenden vært synkende forbruk til 2003 for så å flate ut til 2016, da forbruket var om lag 16 000 kWh. Ifølge Fjordkraft var forbruket per husstand i Norge i 2022 sunket til 13 900 kWh.
Selvsagt vil både pris og temperatur innvirke på forbruket. Likevel mener NKP at vi kan konkludere med at tiltak som er iverksatt har hatt betydning for redusert strømbruk. NKP vil peke på at nye boliger har større krav til isolering. Det må også trekkes fram at mange husstander har gjennomført energiøkonomiseringstiltak som etterisolering av bolig, utskifting av vinduer og investering i varmepumper.
NKP vil også vise til Ekstern rapport nr. 8/2020, utgitt av NVE. Det heter i rapporten at:
Med over 750 000 varmepumper i drift i 2015, er dekningsgraden av varmepumper i Norge høy sammenlignet med andre europeiske land, (NVE, 2016b). De fleste av disse er luft-luft-varmepumper under 10 kW installert i husholdninger. I 2018 er varmeproduksjonen fra varmepumper anslått til å være i overkant av 16 TWh. Av dette utgjør elektrisitet rundt 6 TWh og omgivelsesvarme rundt 10 TWh, (side 20). (…) Resultatene av kost-nytteanalysen viser at økt bruk av varmepumper er en svært lønnsom løsning, (side 44).
Handlingsrom og mulige løsninger
Det hevdes stadig at Norge har et handlingsrom innenfor EØS-avtalen. Det var Stortingets avgjørelse at Norge har implementert de tre første energimarkedspakkene fra EU. De to første var i praksis på plass siden Norge var tidlig ute med den markedsliberale energiloven. Stortingsflertallet vedtok som nevnt i 2018 at EUs tredje energimarkedspakke skulle tas inn i EØS-avtalen. Under behandlingen i energi- og miljøkomiteen uttalte flertallet, som bestod av Ap, Frp, Høyre, MDG og Venstre dette:
NKP viser også til uttalelse fra Jonas Gahr Støre til NTB i forbindelse med debatten om Acer på Stortinget i mars 2018. Han sa at
Arbeiderpartiet ville ikke på vilkår inngått en avtale som svekket nasjonalt eierskap, suverenitet og styringsrett over våre naturressurser. Dette har ligget i vår historie siden vannkraften ble underlagt konsesjonslover.
Ifølge Aftenposten 23.03.2018 sa Støre også følgende:
Noen ønsker å fremstille det som om vi avgir eierskap og kontroll over norske kraftressurser. Det er feil. Deler av debatten har vært lite opplysende for å si det sånn.
NKP mener at uttalelsene fra flertallet i energi- og miljøkomiteen samt uttalelsene fra Jonas Gahr Støre er krystallklare – Norge har full råderett – selv om EUs tredje energimarkedspakke er tatt inn i EØS-avtalen. Dette må følges opp i praktisk politikk.
Nå har nevnte uttalelser ingen betydning om bestemmelser i EØS-avtalen trekker i en annen retning. NKP vil peke på EØS-avtalens artikkel 12 som forbyr at det benyttes kvantitative eksportrestriksjoner på varer – strøm er som kjent definert som en vare –mellom medlemsstatene. Vi viser også til at RME, på regjeringens forespørsel, slo fast at det ikke kan iverksettes restriksjoner på krafteksporten grunnet høye strømpriser.
Men det er også andre bestemmelser som begrenser mulighetene for politisk styring. Grensehandelsforordningen (714/2009), som inngår i tredje energimarkedspakke, sier i artikkel 16.3:
For de forbindelseslinjene og/eller overføringsnettene som har betydning for grensekryssende strømmer, skal størst mulig kapasitet stilles til markedsdeltakernes rådighet, samtidig som det tas hensyn til sikkerhetsstandardene for nettdrift.
I forordningens vedlegg punkt 1.2 heter det videre:
Dersom det ikke foreligger noen overbelastning, skal tilgangen til forbindelsesledningen ikke begrenses.
Strømprisutvalget har fått utarbeidet to notater (juridiske betenkninger) av henholdsvis professor dr. juris Erling Hjelmeng, Institutt for privatrett, UiO og Kvale Advokatfirma DA v/ Gjermund Mathisen. Hjelmeng skriver i notatet at
Videre kan det ses hen til hvordan leveranser av andre nødvendige goder er organisert, f.eks. vann og kloakk, eller avfallssektoren. I disse sektorene er det i stor utstrekning kommunal kontroll over forsyningen, og gebyrer er politisk styrt (ut fra et prinsipp om kostnadsdekning). Et slikt grep vil imidlertid langt på vei innebære en reversering av liberaliseringen som skjedde med energiloven tidlig på 90-tallet, og vil også kunne møte andre utfordringer i EØS-retten, både av rettslig og praktisk/kommersiell art (gitt tilknytningen til det europeiske markedet gjennom utenlandskabler. Likevel vil det sannsynligvis være mulig etter EØS-avtalen å omdefinere kraft til et nødvendighetsgode og en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, noe som i alle fall delvis vil sette markedsreglene ut av spill. Salg av subsidiert kraft til forbrukere vil imidlertid være en mulighet.
NKP finner det kritikkverdig at Utvalget ikke har fulgt opp dette gode forslaget, som NKP ser positivt på.
Hjelmeng kommenterer forslag om å opprette et eget prisområde for utenlandskablene. Dette vil bety forskjellig rammevilkår for eksport og kraft til innenlandsk forbruk. Han er av den oppfatning at dette vil være i strid med EØS-avtalens artikkel 12.
Jussprofessor og ekspert på EU-rett Finn Arnesen mener derimot at det ikke vil bryte med regelverket i EØS-avtalen å opprette en egen prissone for utenlandskabler. Denne uttalelsen kommer fram i en NTB-melding 23. desember 2022. Det heter videre at:
Å opprette et eget prisområde for strøm som skal eksporteres gjennom utenlandskablene, vil være vanskelig, men trolig ikke umulig, sier Arnesen til Nationen. Det handler om hvordan man «snekrer» det til og begrunner modellen. Men det er ikke umulig, sier han.
Videre sier Hjelmeng at:
EØS-avtalen legger omfattende begrensninger på adgangen til intervensjon i sluttbrukermarkedet for strøm. Det er vanskelig å se for seg gyldige begrunnelser for tiltak som direkte eller indirekte begrenser eksport avhengig av situasjonen på det norske markedet, med mindre man er over i en rasjoneringssituasjon.
Både Hjelmeng og Mathisen skriver i sine notater at strømstøtte, reduksjon eller bortfall av avgifter som elavgift er lovlig. Mathisen argumenterer også med at reduksjon i merverdisats til 12 eller 15 prosent er et tiltak som raskt kan effektueres. Han viser til at støtte til jordbruksforetak og veksthus lovlig i henhold til EØS-avtalen. En slik støtte, samt reduksjon av elavgift er tiltak som regjeringen har iverksatt. Strømstøtte til øvrig næringsliv er avhengig av ESAs godkjennelse etter regelverket om offentlig støtte.
Mathisen understreker at:
EØS-avtalens statsstøtteregler gir stort spillerom for å støtte private og andre som ikke driver næring, relativt raskt og enkelt, når strømprisene blir ekstraordinært høye. Noen rettslige begrensninger gjelder, men de rettslige rammene er vide.
Når det gjelder støtte til næringsdrivende, er rammene til dels vesentlige snevrere. Særlig er rammene snevre hvis strømprisene er høye, men ikke så høye at det må sies å foreligge "en alvorlig forstyrrelse av økonomien" i Norge, eller i EU/EØS som et hele.
NKP viser til at en reduksjon av nivået på elavgift og sats på merverdiavgift raskt kan senkes. Dette er et godt tiltak, men tar ikke tak i de grunnleggende årsakene til høye strømpriser. Og de løser ikke utfordringene de høye strømprisene har for andre brukere, næringslivet og spesielt for den kraftkrevende industrien. Da er det nødvendig med politisk kontroll over krafta.
Alternativ Energikommisjon skriver i sin rapport at
Vi har som land all interesse av samhandel og et godt forhold til våre naboland og handelspartnere. Det gjelder også på energiområdet. I en tid med energikrise og krig i Europa, er det spesielt viktig at vi som land og folk viser solidaritet med landene rundt oss, og spesielt med Ukraina. Det gjør Norge med ulike tiltak, herunder med økt energieksport. Olje og økt produksjon av naturgass fra norsk sokkel dekker nå en betydelig del av Europas energibehov. Heller ikke på elkraftområdet må Norge isolere seg fra resten av Europa. Alternativ energikommisjon tar derfor dette som utgangspunkt for sitt arbeid:
• Norge skal fortsette gjensidig å utveksle strøm med andre land, til fordel for alle parter
• Norge skal fortsette å eksportere strømoverskudd når vi har det, og da også kunne importere når vi skulle trenge det
• Norge står best rustet til å bidra positivt i en krisetid, også i utlandet, dersom norske kraftpriser baseres på produksjonskostnadene i Norge.
I kortversjon foreslår Alternativ Energikommisjon dette i forhold til prisene:
AEK foreslår at Norge må ta tilbake statlig/offentlig kontroll over omsetningen av norskprodusert strøm og utvekslingen av strøm med andre land. Dette for å sikre at kraftsystemet fungerer godt, og for at vi kan sikre strømpriser som på nytt blir et velferdsgode for befolkningen og et konkurransefortrinn for norsk næringsliv. AEK mener at løsningene kan finnes innenfor rammene av EØS-avtalen og de forbeholdene som et flertall i Stortinget tok ved tilslutningen til EUs 3. energipakke i 2018. Dette krever at Norge tar initiativ til forhandlinger for å utnytte det handlingsrommet som EØS-avtalen gir. En rekke EU-land har truffet egne tiltak for å ivareta legitime nasjonale interesser. Det må Norge selvsagt også kunne gjøre. På tilsvarende måte må Norge ta initiativ til reforhandling av avtalen med Storbritannia om bruken av kabelen til England. Handlingsrommet innenfor EØS/ACER er begrenset, men tilstede. Handlingsrommet vil bli ytterligere begrenset hvis Norge tilslutter seg EUs energimarkedspakke 4.
Når det kommer til kraftbalansen fremmer Alternativ Energikommisjon følgende i kortversjon:
I Norge er det ifølge NVEs og Statnetts langsiktige markedsanalyser ingen fare for kraftkrise, men videre elektrifisering av samfunnet og ny industri gjør at vi må øke tilgangen på strøm med lave CO2-utslipp. Dette kan Norge gjøre ved å prioritere
• energieffektivisering, med nye og sterkere virkemidler/insentiver
• oppgradering av eksisterende vannkraftverk, med bedre insentiver for å kunne utnytte det tekniske potensialet
• aktiv satsning på solenergi gjennom sterkere insentiver
• stans i all bruk av strøm til produksjon av kryptovaluta
• havvind kan bidra til bedre kraftbalanse på land ved å forsyne offshoreinstallasjoner og tilhørende landanlegg med strøm.
Det bør også settes inn større innsats for utvikling av jordvarme og bølge- og tidevannskraftverk.
Energikomiteens rapport, NOU 2023: 3 Mer av alt – raskere, var tidligere i år ute på høring.
Kommisjonen redegjør i rapporten for mulig ny kraftproduksjon og økonomisering fram til 2030. Ifølge Kommisjonen er det realistisk med følgende:
• Energieffektivisering i industrien, 1–5 TWh
• Energieffektivisering i bygg i forhold til energibruken i 2015, 15–20 TWh
• Økt bruk av fjernvarme, 2–4 TWh
• Økt bruk av varmepumper, 6–11 TWh
• Høyere produksjon av vannkraft ved opprusting og utvidelse, 5–10 TWh
• Vindkraft på land, 5–10 TWh • Havvind satt i produksjon, 5–20 TWh
• Solkraft, 5–10 TWh Samla utgjør dette fra 44 til 90 TWh.
I sitt høringssvar til Energikomiteens rapport skrev NKP:
Om vi legger det laveste tallet til grunn, vil det være mer enn nok økning i kraftproduksjon og energieffektivisering til å nå nivået som NVE og Statnett mener er nødvendig kraftproduksjon i 2040 for å dekke det norske kraftbehovet. NKP deler Kommisjonens innspill om at det bør utarbeides en nasjonal handlingsplan for energieffektivisering. Vi vil særlig understreke betydningen av at det utarbeides støtteordninger og gunstige finansieringsløsninger for vanlige folk når det skal gjennomføres tiltak for energieffektivisering av boliger.
I rapporten Økonomiske konsekvenser av høye kraftpriser og strømstønad, publisert av SSB 15. september 2022, analyserer SSB virkninger av høye strømpriser for ulike husholdninger samt virkninger av stønadsordningen for husholdningene og landbruksnæringen. SSB finner at de høye strømprisene har ført til «en betydelig strømsparing i gjennomsnitt, (…).» (Side 4)
SSB skriver i videre sammendraget på side 4 at
Viktigheten for husholdningenes økonomi av økte kraftutgifter og strømstønad (målt som budsjettandel), reduseres imidlertid over inntektsgruppene. Vi har sett spesielt på hvordan ulike utsatte grupper (trygdemottakere, eneforsørgere og husholdninger som mottar bostøtte) påvirkes av de høye prisene og strømstønaden. Vi ser at for alle disse gruppene utgjør kraftutgiftene og strømstønaden en større andel av budsjettet enn for gjennomsnittet og vil derfor være av større betydning for disse gruppenes økonomi. Vi finner også at de ekstraordinære bostøtteutbetalingene til strøm (Stortinget vedtok å øke bostøtten med 1,9 milliarder kroner til mottakere av bostøtte med lave inntekter og høye boutgifter, vår anm.) er høyere enn utbetalingene fra strømstønadsordningen for husholdninger som fikk bostøtte. (…) Vi ser også tegn til at de forbruksendringene som gjøres i lavinntektshusholdningene, og spesielt for husholdninger i blokk, medfører merkbare velferdsreduksjoner for disse husholdningene. Dette siden de allerede har et lavere forbruk og har færre muligheter for substitusjon til andre energibærere.
Ut fra sammendraget fra SSB sin rapport vil NKP vektlegge at de økte strømutgiftene rammer sterkest de med lav inntekt. Det er med andre ord også et klassespørsmål.
Avslutningsvis vil NKP peke på at Fellesforbundet vedtok med stort flertall på sitt landsmøte at avtalene om strømkabler må reforhandles. Det het at «Fellesforbundets mål forutsetter et oppgjør med vårt eksisterende markedsbaserte kraftregime,» noe som medførte at Forbundet – også med stort flertall – vedtok at Norge må ut av Acer og trekke seg fra Energimarkedspakke 3. Dette innebærer at det sendes et kraftig signal om at Norge må si nei til EUs energipakke 4. Ifølge den pakka – som er vedtatt i EU – skal landene gjøre 70 prosent av overføringskapasiteten tilgjengelig for grensekryssende handel med strøm.
Runa Evensen, leder NKP Terje Bjørlo, leder NKPs EU/EØS-utvalg